Parlamentaarinen valvonta

Miten asevientiä valvotaan EU:n parlamenteissa – jäsenmaissa ja Euroopan parlamentissa?

Kesäkuussa 2017 Ruotsin hallitus esitti asevientilainsäädännön tiukentamista ”demokratiakriteeristöllä”, jonka mukaan aseviennin kohdemaan demokraattisuus tulisi jatkossa huomioida viennistä päätettäessä. Eräs taustalla vaikuttava tekijä oli maan parlamentissa käyty keskustelu Ruotsin asevientipolitiikasta.[1] Vastaavasti syyskuussa 2017 Euroopan parlamentti hyväksyi päätöslauselman, jossa se esitti sanktioita EU:n jäsenmaille, jotka rikkovat EU:n yhteistä kantaa asevientikysymyksissä.[2] Molemmat esimerkit kertovat parlamenttien roolista osana asevientivalvontaa Euroopan unionissa.

Asevienti on osa Euroopan unionin jäsenmaiden ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Perinteisesti asevientipolitiikan on ajateltu kuuluvan hallitusten ja presidenttien toimialaan ja parlamenttien rooli on nähty vähäisenä. Toisaalta esimerkiksi Yhdysvaltojen osalta tiedetään, että maan kongressi ja sen poliittiset valtasuhteet vaikuttavat asevientipolitiikan ratkaisuihin.[3] EU:n jäsenmaiden välillä on kuitenkin merkittäviä eroja sen suhteen, millainen parlamenttien rooli on osana asevientipolitiikkaa.

Maailmanlaajuisessa vertailussa EU:n jäsenmaiden asevientipolitiikka on melko läpinäkyvää ja avointa. EU:n jäsenmaiden ohella vain muutama maa, kuten Yhdysvallat, Kanada ja Etelä-Afrikka, julkaisevat säännöllisesti tietoja aseviennistään.[4] Euroopan unionissa asevientipolitiikkaan pyrkivät vaikuttamaan sekä jäsenmaiden parlamentit että Euroopan parlamentti. Käytännössä jäsenmaiden kansalliset parlamentit ovat tärkeämmässä roolissa kuin Euroopan parlamentti. Tämä johtuu siitä, että asevientipolitiikka on edelleen vahvasti jäsenmaiden omassa toimivallassa. Asevientiä on pyritty säätelemään Euroopan unionin yhteisellä kannalla, ja Euroopan parlamentti ottaa ajoittain vahvastikin kantaa asevientipolitiikkaan. Sillä on kuitenkin vain vähän keinoja, joilla vaikuttaa jäsenmaiden asevientipolitiikkaan.

[accordion][accordion-item title=”Lähteet”]

[1] Berau-Sudreau, Lucie, 2017, Arms trade and democracy: Sweden’s new criteria for export controls. Military Balance Blog 18.7.2017. Saatavissa: (http://www.iiss.org/en/militarybalanceblog/blogsections/2017-edcc/july-c5e6/sweden-arms-export-2a37), luettu 21.9.2017.

[2] European Parliament, 2017, EU arms export control needs a “face lift”, Press release 13.9.2017. Saatavissa: (http://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20170911IPR83507/eu-arms-export-control-needs-a-face-lift), luettu 21.9.2017.

[3] Raunio, Tapio & Wolfgang Wagner, 2017, Towards parliamentarisation of foreign and security policy? West European Politics 40 (1), s. 1–19.

[4] Cops Dieterik, Nils Duquet, Gregory Gourdin, 2017, Towards Europeanised arms export controls? Comparing control systems in EU Member States. Flemish Peace Institute. Bryssel, s. 179.

[/accordion-item][/accordion]

 

Mitä EU:n jäsenmaiden parlamentit tekevät aseviennin saralla?

[accordion][accordion-item title=”Lue artikkeli”]
Aseviennin parlamentaarisessa valvonnassa voidaan erottaa kolme eri osa-aluetta, jotka vaikuttavat parlamenttien rooliin osana asevientipolitiikkaa. Ensinnäkin parlamentit voivat ottaa osaa asevientipolitiikan muotoilemiseen ja ohjaukseen. Toiseksi parlamentit valvovat asevientipolitiikan toteuttamista ja niille raportoidaan maiden asevientipolitiikasta. Kolmanneksi muutamilla jäsenmaiden parlamenteista on käytössään erillisiä komiteoita, jotka osallistuvat asevientipolitiikan valvontaan. Kaikilla parlamenteilla tällaisia erillisiä toimielimiä ei kuitenkaan ole.[1]

Ensimmäinen aseviennin parlamentaarisen valvonnan osa-alue eli parlamenttien asevientipolitiikkaan kohdistama ohjaus tarkoittaa tapaa, jolla parlamentit käyvät keskustelua maansa asevientipolitiikasta. Tämä voi näkyä esimerkiksi parlamenttien täysistuntokeskusteluina, hallitukselle esitettyinä kysymyksinä liittyen maan asevientipolitiikkaan tai parlamenttien päätöslauselmina asevientipolitiikan osalta. EU:n jäsenmaiden välillä on merkittäviä eroja siinä, kuinka aktiivisesti kansallisissa parlamenteissa keskustellaan asevientipolitiikasta.

Yleisenä trendinä on kuitenkin havaittavissa, että tällaisten keskustelujen määrä on kasvanut erityisesti vuoden 2011 arabikevään kansannousujen jälkeen. Tuolloin monissa EU:n jäsenmaissa kiinnitettiin huomiota siihen, että EU:n jäsenmaat olivat toimittaneet aseita Lähi-idän autoritaarisille hallinnoille – erityisesti Saudi-Arabiaan. Saudi-Arabian vuonna 2015 Jemeniin tekemä sotilaallinen interventio herätti erityistä huomiota aseviennin osalta. EU:n jäsenmaissa aktiivista parlamentaarista debattia aseviennistä käydään muun muassa Ruotsissa, Saksassa, Alankomaissa ja Isossa-Britanniassa.[2] Myös Suomen eduskunnassa on ajoittain käyty keskustelua maan asevienneistä erityisesti Saudi-Arabiaan ja Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin.[3]

Toinen parlamentaarisen valvonnan osa-alue koskee aseviennin läpinäkyvyyttä. Läpinäkyvyydestä puhuttaessa viitataan tapaan, jolla parlamentit saavat tietoa aseviennistä. Tietojen saaminen tapahtuu useimmiten vähintään kerran vuodessa tehtävän raportoinnin muodossa. Tässäkin suhteessa jäsenmaiden välillä on eroja muun muassa raportoinnin ajoituksessa ja kattavuudessa. Esimerkiksi Saksassa ja Alankomaissa aseviennistä raportoidaan parlamentille puolen vuoden välein. Saksassa parlamentille tulee myös raportoida kahden viikon sisällä poliittisesti sensitiivisten vientilupien myöntämisestä tai kieltämisestä. Vastaavasti Alankomaissa parlamentin tulee saada raportti kahden viikon sisällä yli 2 miljoonan euron arvoisten vientilupien myöntämisestä.[4]

Useassa EU:n jäsenmaassa aseviennin parlamentaarista läpinäkyvyyttä ja raportointia on kehitetty vastauksena poliittisia ristiriitoja herättäneisiin asevienteihin. Tällaiset paljon julkisuutta saaneet kiistat ovat usein johtaneet uusiin vaatimuksiin aseviennin parlamentaarisen valvonnan vahvistamiseksi. Suomessa eduskunnan puolustusvaliokunta sopi syksyllä 2016 ulko- ja puolustusministeriön kanssa vuosittaisesta raportoinnista.[5] Taustalla oli Helsingin Sanomien uutisointiin ja SaferGlobe-ajatushautomon raporttiin perustuva julkinen keskustelu Suomen asevientipolitiikasta.[6] Nykyisin eduskunnan puolustusvaliokunnalle raportoidaan aseviennistä vuosittain ja tarvittaessa useammin.

Kolmas aseviennin parlamentaarisen valvonnan osa-alue koskee erillisten parlamentaaristen komiteoiden tai toimielinten roolia. Tältäkin osin EU:n jäsenmaiden parlamentit eroavat toisistaan. Erityisesti Isossa-Britanniassa ja Ruotsissa erillisillä parlamentaarisilla komiteoilla on vahva asema. Ison-Britannian parlamentissa on erillinen asevalvontaan keskittyvä komitea, jossa on parlamentaarikkoja eri valiokunnista. Ruotsissa parlamentissa on ollut erillinen asevientivalvontaa tekevä komitea jo 1980-luvulta lähtien. Komiteaan kuuluu jäseniä kaikista parlamentissa olevista puolueista. Komitealla on neuvoa-antava rooli asevientilupien myöntöprosessissa. [7] Suomessa puolustustarvikkeiden vientivalvonnasta vastaava parlamentaarinen toimielin on eduskunnan puolustusvaliokunta.

Mistä EU:n jäsenmaiden väliset erot aseviennin parlamentaarisessa valvonnassa johtuvat?

Aseviennin parlamentaarisessa valvonnassa havaittavista eroista on vain vähän tutkimusta. Tämän vuoksi tulkintoihin parlamenttien erilaisten toimintatapojen syistä tulee suhtautua varauksella. Mahdollisia selittäviä tekijöitä saattaa olla useita.

Ensinnäkin EU:n jäsenmaissa parlamenttien asema osana maan poliittista järjestelmää vaihtelee. Esimerkiksi Ranskan presidenttivetoisessa järjestelmässä parlamentin asema suhteessa presidentin toimeenpanovaltaan on heikompi kuin monissa parlamentaarisissa järjestelmissä. Toiseksi parlamenttien omat toimintatavat ja toimintakulttuurit vaihtelevat jäsenmaasta toiseen. Iso-Britannian kaltaisissa ”keskustelevissa parlamenteissa” täysistunnoissa käytävillä avoimilla ja usein kärjekkäilläkin debateilla on keskeinen rooli osana parlamentaarista työskentelyä. Tällainen parlamentaarinen kulttuuri saattaa tukea aseviennistä käytävän keskustelun läpinäkyvyyttä ja parlamentin tekemän asevalvontatyön julkisuutta. Suomen kaltaisissa ”työskentelevissä parlamenteissa” pääpaino on valiokunnissa tehtävällä työllä eikä niinkään täysistunnoissa pidettävillä paljon julkisuutta saavilla puheilla. Tällaisessa parlamentaarisessa kulttuurissa korostuvat usein luottamuksellisuus ja pyrkimys konsensukseen. Aseviennin tehokkaaseen parlamentaariseen valvontaan on monia keinoja, eikä mahdollisimman suuri julkisuus ole välttämättä aina tehokkain keino. Riittävä läpinäkyvyys on kuitenkin ennakkoehto sille, että parlamentaarista valvontaa voidaan ylipäänsä harjoittaa.

Kolmas mahdollinen selittävä tekijä koskee tapaa, jolla aseviennin merkitys ymmärretään kussakin EU:n jäsenmaassa. Tältä osin on havaittavissa selkeitä eroja sen suhteen, nähdäänkö asevienti ensisijaisesti ihmisoikeuksiin, talouspolitiikkaan, puolustuspolitiikkaan vai strategiseen ulkopolitiikkaan liittyvänä kysymyksenä. Ruotsi ja Ranska tarjoavat tässä yhteydessä hyvän esimerkin varsin erilaisista tavoista lähestyä aseviennin parlamentaarista valvontaa.

Ruotsissa asevientiä on valvottu parlamentaarisen komitean voimin 1980-luvulta lähtien. Vuonna 2011 maan parlamentti nosti esille jo aiemmin keskustelussa olleen kysymyksen aseviennin ”demokratiakriteeristöstä”. Vastauksena tähän aloitteeseen Ruotsissa perustettiin vuonna 2012 komitea arvioimaan maan asevientikäytäntöjä. Komitean vuonna 2015 jättämän raportin perusteella maassa suunnitellaan nyt otettavaksi käyttöön aseviennin demokratiakriteeristö, jonka mukaan aseviennin kohdemaan demokraattisuus tulee huomioida osana vientilupapäätöksiä. Aloite saattaa rajoittaa Ruotsin aseteollisuuden vientimahdollisuuksia.[8] Keskustelussa on kuitenkin korostettu ihmisoikeuksien ja demokratian tärkeyttä asevientipolitiikkaa suunniteltaessa.

Ranska tarjoaa varsin erilaisen esimerkin tavasta ymmärtää aseviennin merkitys. Maan parlamentti käsittelee asevientikysymyksiä vain melko vähän, ja pääpaino parlamentaarisissa keskusteluissa on Ranskan strategisten intressien edistämisessä ja taloudellisten vaikutusten tarkastelussa.[9] Maan parlamentille tarjottavissa vuosittaisissa raporteissa korostetaan aseviennin strategista ja taloudellista merkitystä sekä painotetaan, miten merkittävä työllistäjä aseteollisuus on Ranskassa.[10]

Ruotsin ja Ranskan välinen ero on kuvaava esimerkki tavasta, jolla asevienti voidaan ymmärtää hyvin eri tavoin riippuen siitä, mitä puolta kysymyksestä painotetaan. Korostuvatko keskustelussa ihmisoikeudet ja rauhanrakentaminen vai strategiset intressit ja taloudelliset edut? Tällä on suuri merkitys siihen, millaista julkista keskustelua aseviennistä käydään.

Parlamentaarisen valvonnan vahvistaminen on poliittinen kysymys

Ruotsin esimerkki osoittaa, että kansalliset parlamentit voivat halutessaan omaksua vahvankin roolin osana aseviennin valvontaa. Suomessa aloite puolustusvaliokunnalle tehtävästä vuosittaisesta raportoinnista on vastaavan kaltainen esimerkki tavasta, jolla valvontakäytäntöjä voidaan muuttaa.

Pelkkä parlamenttien aseman vahvistaminen ei luonnollisestikaan määritä, millaista vientipolitiikkaa jäsenmaa harjoittaa. Vaikka parlamentin asema asevientipolitiikassa olisikin vahva ja asevientiä määrittelevä lainsäädäntö tiukkaa, on silti mahdollista, että aseita viedään esimerkiksi konfliktialueille. Tämä korostaa sitä, että sekä valvonnan tapojen määrittäminen että toteutettavan vientipolitiikan sisältö ovat ennen kaikkea poliittisia kysymyksiä.

Lähteet

[1] Cops, Dieterik; Nils, Duquet; Gregory, Gourdin, 2017, Towards Europeanised arms export controls? Comparing control systems in EU Member States. Flemish Peace Institute, Bryssel, s. 155-157.

[2] Ks. ed. viite.

[3] Eduskunnan kirjallinen kysymys KK 70/2016 vp; Eduskunnan kirjallinen kysymys KK 280/2017 vp.

[4] Cops Dieterik; Nils Duquet; Gregory Gourdin. (2017) Towards Europeanised arms export controls? Comparing control systems in EU Member States. Flemish Peace Institute, Bryssel, s. 155-157.

[5]  Yle Uutiset 31.10.2016, Suomen aseviennistä tulossa vuosiraportit Eduskunnalle. Saatavissa: https://yle.fi/uutiset/3-9263453. Luettu 21.9.2017.

[6] Yle Uutiset 23.10.2016, Puolustusministeriö joutuu selvittämään asevientiä eduskunnalle – muuttuiko Suomen linja? Saatavissa: https://yle.fi/uutiset/3-9247529, Luettu 25.9.2016.

[7] Cops, Dieterik; Nils, Duquet; Gregory, Gourdin, 2017, Towards Europeanised arms export controls? Comparing control systems in EU Member States. Flemish Peace Institute, Bryssel, s. 155-157.

[8] Berau-Sudreau, Lucie, 2017, Arms trade and democracy: Sweden’s new criteria for export controls. Military Balance Blog 18.7.2017. Saatavissa: (http://www.iiss.org/en/militarybalanceblog/blogsections/2017-edcc/july-c5e6/sweden-arms-export-2a37) luettu 21.9.2017.

[9] Cops, Dieterik; Nils, Duquet; Gregory, Gourdin, 2017, Towards Europeanised arms export controls? Comparing control systems in EU Member States. Flemish Peace Institute, Bryssel, s. 156.

[10] Ministère des Armées, 2017, Rapport au Parlement sur les exportations d’armement 2017. Pariisi: Ministère des Armées. Saatavissa: (http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/publication-du-rapport-au-parlement-2017-sur-les-exportations-d-armement) Luettu 21.9.2017.

[/accordion-item][/accordion]

Euroopan parlamentin rooli EU:n asevientivalvonnassa on toistaiseksi vähäinen

[accordion][accordion-item title=”Lue artikkeli”]
Euroopan parlamentti on esittänyt viime aikoina varsin kunnianhimoisia tavoitteita EU:n asevientivalvonnan kehittämiseksi. Syyskuussa 2017 parlamentti hyväksyi päätöslauselman, jossa esitetään muun muassa EU:n korkean edustajan alaisuuteen tulevaa yhteistä aseviennin valvontaelintä ja sanktioita EU:n yhteistä kantaa rikkoville jäsenmaille.[1] Euroopan parlamentti on aikaisemmin ottanut näkyvästi kantaa muun muassa Saudi-Arabiaan suuntautuvaan asevientiin. Keväällä 2016 parlamentti hyväksyi ei-sitovan päätöslauselman, jossa se kannatti asevientikiellon määräämistä Saudi-Arabiaan.[2]

Käytännössä Euroopan parlamentilla on vain vähän todellista vaikutusvaltaa EU:n asevientipolitiikan suhteen. Asevientipolitiikan toimeenpano ja yhteisen kannan tulkinta ovat vahvasti jäsenmaiden toimivallassa, eikä ole todennäköistä, että ne olisivat valmiita luovuttamaan näitä valtaoikeuksiaan. Lisäksi parlamentin toimintamahdollisuuksia rajoittaa merkittävästi EU:n laajuisen asevientiraportoinnin puutteellisuus. Euroopan parlamentti on esittänyt EU:n yhteisen vientiraportin muuttamista sähköiseksi tietokannaksi.[3] Tällä hetkellä EU:n yhteinen asevientiraportointi ei toimi ajantasaisesti. Koko EU:n kattavat raportit jäsenmaiden aseviennistä ovat toistuvasti olleet pitkästi yli vuoden myöhässä.[4]

Euroopan parlamentilla ei kunnianhimoisista tavoitteistaan huolimatta ole juurikaan konkreettisia välineitä asevientivalvonnan kriteerien ja käytäntöjen kiristämiseen, elleivät EU:n jäsenmaat ole tähän valmiita. Tämä tarkoittaa, että aseviennin parlamentaarisen valvonnan kannalta jäsenmaiden kansalliset parlamentit ovat avainasemassa, jos valvontaa halutaan kehittää. Euroopan parlamentti voi kuitenkin tarjota foorumin, jossa hyvistä aseviennin valvontakäytännöistä keskustellaan. Lisäksi Euroopan parlamentti voi nostaa esiin uusia aloitteita, joihin kansalliset parlamentit voivat tarttua.[5] Tällä tavoin Euroopan parlamentti voi toimia mielipidejohtajana, joka samalla pitää asevientikysymyksiä esillä.

Lähteet

[1] European Parliament, 2017, EU arms export control needs a “face lift”, Press release 13.9.2017. Saatavissa: (http://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20170911IPR83507/eu-arms-export-control-needs-a-face-lift), luettu 21.9.2017.

[2] The Guardian 25.2.2016, EU parliament votes for embargo on arms sales to Saudi Arabia. Saatavissa: (https://www.theguardian.com/world/2016/feb/25/eu-parliament-votes-for-embargo-on-arms-sales-to-saudi-arabia), luettu 21.9.2017.

[3] European Parliament, 2017, EU arms export control needs a “face lift”, Press release 13.9.2017. Saatavissa: (http://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20170911IPR83507/eu-arms-export-control-needs-a-face-lift), luettu 21.9.2017.

[4] European Parliament. 2017. The implementation of the EU arms export control system. DIRECTORATE-GENERAL FOR EXTERNAL POLICIES. Saatavissa: (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EXPO_IDA(2017)578047-), luettu 21.9.2017.

[5] Ks. ed. viite.

[/accordion-item][/accordion]

Yhteistyössä