Euroopan unionin kriisinhallintaan on Globaalistrategian pohjalta odotettavissa kaksi muutosta. Ensinnäkin globaalistrategia muotoilee uuden konseptin kriisinhallinnan pohjaksi. Aiemman kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan (comprehensive approach) rinnalle on tullut yhdennetty kriisinhallinta (integrated approach).
Kokonaisvaltainen kriisinhallinta viittaa siihen, että kriisitilanteessa kriisinhallintatoiminnat kohdistetaan kaikkiin kriisissä olevan yhteiskunnan toimimisen kannalta merkittäviin osa-alueisiin. Sen mukaan yksittäisten toimijoiden, kuten EU:n, tulee koordinoida kriisialueilla oma suunnittelunsa ja toimintansa sekä omien instituutioidensa että kansainvälisten järjestöjen kesken. Samalla toimijoiden tulee huomioida eri toimintojensa väliset rajapinnat kriisinhallinnan käytännön toteutuksessa.
Yhdennetty kriisinhallinta huomioi edellisten lisäksi myös kriiseihin ja konflikteihin liittyvän ajallisen jatkumon. Konfliktien estäminen esimerkiksi varhaisvaroitusjärjestelmän tuella ja rauhanvälittämisen keinoin nousee uudessa strategiassa merkittävämpään rooliin. Tässä yhteydessä myös siviilikriisinhallinnalle tullee painoarvoa ennalta ehkäisevänä toimintana. Myös kriisejä ja konflikteja seuraava yhteiskunnallinen vakauttaminen saa asiakirjassa painoarvoa. Jälkimmäinen tarkoittaa käytännössä sitä, että EU varautuu pitkään läsnäoloon kriisialueilla ja niiden monimuotoiseen tukemiseen.
Toinen uudistus on sotilaallisen voiman suurempi korostaminen. EU:lle kaavaillaan suurempaa sotilaallista uskottavuutta. Aiemmin EU:n politiikka nojasi enemmänkin pehmeään turvallisuuteen. Uuden Globaalistrategian yksi lähtökohta on nopea puolustuskyvyn nostaminen sekä jäsenmaiden omien panostusten että tiiviimmän puolustusyhteistyön kautta. NATO:n rooli säilyy edelleen merkittävänä, sillä suuri osa EU:n jäsenmaista on myös NATO:n jäsenmaita. Strategia kuitenkin korostaa, että EU:lla on oltava toimissaan ”strateginen autonomia”. EU:n tulisi tulevaisuudessa kyetä itsenäiseen toimintaan reaktioissaan ulkoisiin uhkiin, niiden ehkäisemisessä sekä niiltä suojautumisessa. Muutos tarkoittaa turvallisuusajattelun painopisteen siirtymistä enemmän kovan turvallisuuden suuntaan.
Kriisinhallinnan osalta Globaalistrategian tuomat muutokset sotilaalliseen ulottuvuuteen tiivistyvät seuraavaan lainaukseen:
”EU aikoo osallistua järjestelmällisemmin näiden konfliktien turvallisuusulottuvuuden käsittelyyn. Euroopan turvallisuudelle ja puolustukselle on annettava – kansainvälistä oikeutta täysin noudattaen – paremmat välineet rauhanrakentamiseen, turvallisuuden takaamiseen ja väestön, erityisesti siviiliväestön, suojeluun. EU:n on voitava puuttua nopeasti, vastuullisesti ja määrätietoisesti kriiseihin, erityisesti auttaakseen terrorismin torjunnassa. Sen on voitava huolehtia turvallisuudesta tilanteissa, joissa on päästy sopimukseen rauhasta ja on muodostettu tai ollaan muodostamassa siirtymäajan hallituksia. Jos tällaiseen tilanteeseen ei ole vielä päästy, EU:n olisi oltava valmis antamaan tukea ja auttamaan paikallisten tulitaukojen pitämisessä ja edistämään siten valmiuksien kehittämistä.”
Edellisestä lainauksesta voimme lukea, että strategiassa kaavaillaan EU:lle tulevaisuudessa valmiuksia ainakin perinteiseen rauhanturvaamiseen, koulutusoperaatioihin ja sotilaallisiin interventioihin esimerkiksi siviiliväestön suojelemiseksi tai eskaloituvan konfliktin pysäyttämiseksi.
Sotilaallisilla interventioilla on huono kaiku siksi, että länsimaiden sotilasoperaatiot Afganistaniin, Irakiin ja Libyaan ovat jättäneet jälkeensä hauraita yhteiskuntia, jotka vaativat pitkiä aikoja toipumiseen. Samalla unohtuu helposti, että Yhdistyneen kuningaskunnan interventio Sierra Leonen sisällissodassa vuonna 2000 sekä Ranskan interventio Norsunluurannikon sisällissodassa vuonna 2002 katsotaan yleisesti menestyksekkäiksi operaatioiksi, jotka pysäyttivät väkivallan kierteen.
Marraskuussa 2016 ulkoasianneuvoston, eli jäsenmaiden ulkoministerien kokous, hyväksyi toteuttamissuunnitelman, joka vahvistaa edellä mainitun tulkinnan ja konkretisoi eri operaatiotyyppejä (ks. taulukko 1).
| EU:n Globaalistrategian toteuttamissuunnitelmassa mainitut sotilas- ja siviilioperaatiotyypit |
|---|
”EU:lla tulee olla valmiudet toteuttaa seuraavankaltaisia YTPP:n alaisia operaatioita EU:n ulkopuolella […]:
Ulkoasiainneuvosto, Implementation Plan on Security and Defence, asiakirja 14392/16, 14.11.2016 |
Taulukko 1.
EU:lla on tällä hetkellä käynnissä 11 siviilikriisinhallintaoperaatiota sekä 6 sotilaallista kriisinhallintaoperaatiota. Mikäli EU onnistuu kasvattamaan valmiuttaan sotilaalliseen toimintaan, on odotettavissa että suhdeluku tasoittuu jonkin verran, ja että tulevat siviilioperaatiot saavat rinnalleen sotilaallisen operaation. Pääpaino todennäköisesti jää kuitenkin siviilikriisinhallintaan, sillä konfliktinehkäisy ja pitkän tähtäimen rauhanrakentaminen ovat riippuvaista yhteiskunnan perusinstituutioiden ja turvallisuusalan toimivuudesta. Näiden tukemiseen liittyvät tehtävät liittyvät pääosin siviilikriisinhallintaan.
Jäsenmailta Globaalistrategia edellyttää suurempia panostuksia sekä sotilaallisen kapasiteetin kehittämiseen ja ylläpitämiseen että siviilikriisinhallinnan kapasiteettien nostamiseksi. Jos EU aikoo kyetä lähettämään nopealla varoitusajalla riittävin ja hyvin koulutetuin henkilöresurssein varustetun siviilikriisinhallintajoukon kriisialueelle, on keskeisten valmiuksien oltava olemassa jäsenmaiden turvallisuussektorilla. Tästä seuraa sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden yhä enenevä yhteenkietoutuminen.
Globaalistrategia on mielenkiintoinen yhdistelmä kunnianhimoa ja realistista tavoitteenasettelua ulko- ja turvallisuuspolitiikan suhteen. Kunnianhimoa siinä mielessä, että strategian toteuttaminen edellyttää syvempää yhteistyötä turvallisuus- ja puolustuspolitiikan saralla sekä ulkopoliittisten intressien asettamisessa EU:n jäsenmaiden kesken. Tavoitteiltaan se on realistinen siinä mielessä, että demokratian levittämisen sijaan EU:n ensisijaisena pyrkimyksenä on levittää yhteiskunnallista selviytymiskykyä. Useat muutokset toimintaympäristössä viittaavat siihen, että Globaalistrategian toteuttamiselle näyttää tällä hetkellä olevan kansainvälispoliittisesti tarpeellinen ajankohta.
Yhdysvaltojen tammikuussa 2017 virkaan astuva presidentti Trump on vaalikampanjassaan puhunut Yhdysvaltojen vähentävän sotilaallista läsnäoloaan Euroopassa ja jättävän Euroopan turvallisuuden eurooppalaisten hoidettavaksi. Lisäksi on huomioitava, että maailmanpolitiikan painopiste on siirtynyt viimeisen vuosikymmenen aikana voimakkaasti Aasian suuntaan, mistä eräänä osoituksena on ollut USA:n ja Intian syvenevä yhteistyö eri aloilla. Mikäli Trump presidenttinä toteuttaa kampanjapuheidensa linjaukset, merkitsisi se sitä, että monien EU:n jäsenmaiden, jotka nojaavat puolustuksessaan ensisijaisesti NATO:n varaan, tulee pohtia puolustuspolitiikkaansa uusiksi. On varteenotettava vaihtoehto, että EU-maiden välinen yhteistyö turvallisuus- ja puolustuspolitiikan saralla syvenee.
Aikaisemmin yhteinen puolustus on kuitenkin jäänyt haaveeksi. Tällä hetkellä EU:n sisäisenä uhkakuvana on mahdollinen EU-vastaisten puolueiden vaalimenestys EU-maissa vuonna 2017, mikä saattaisi ehkäistä EU:n integraation syvenemistä puolustuspolitiikan saralla.
Toinen ulkoinen tekijä, joka saattaa tukea EU:n jäsenmaiden yhteistyön syventymistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikan saralla, on Venäjän viime vuosina harjoittama aggressiivinen politiikka lähialueillaan. On tosin hyvä kysymys, ovatko kaikki EU:n jäsenmaat – Suomi mukaan lukien – valmiita panostamaan lisää kollektiivisen turvallisuuden eteen. Asian voisi kääntää myös toisin päin. Pakolaiskriisi on esimerkki siitä, miten voi käydä, jos EU ei ole valmis kohtaamaan turvallisuuteensa vaikuttavia ulkoisia tekijöitä. Ovatko EU:n jäsenmaat valmiita riskeeraaman sen, että kohtaavat ulkoisen sotilaalliseen uhan ilman yhteisiä puolustusmekanismeja?
EU:n sisällä yhtenä Globaalistrategian toteuttamisen kannalta merkittävänä tekijänä voidaan pitää Saksan vuonna 2014 tapahtunutta ulkopoliittista suunnanmuutosta. Saksa on pyrkinyt kantamaan vuodesta 2014 lähtien enemmän kansainvälistä vastuuta. Esimerkiksi liittokansleri Angela Merkel on ottanut Itä-Ukrainan sodan tapauksessa merkittävän roolin sovittelijana Venäjän ja länsimaiden välillä. Euroopan integraatio ja yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka ovat Saksan ulkopolitiikan kulmakiviä, joten Saksan aktiivisuuden lisääntyminen ulkopolitiikassa tarkoittaa ennen kaikkea EU:n yhteisen ulkopolitiikan vahvistumista. Globaalistrategian hyväksymisen jälkeen Saksan ulkoministeri Frank-Walter Steinmeier julkaisi yhdessä ranskalaisen ulkoministerikollegansa Jean-Marc Ayraultin kanssa kannanoton Globaalistrategian puolesta. Saksalais-ranskalaisen akselin voi odottaa siis esittävän merkittävää roolia Globaalistrategian toteuttamisessa.
Saksa on ollut menneisyydessä varovainen lähettämään joukkojaan kriisinhallintaoperaatioihin ulkomaille. Myös Ukrainan sodan kohdalla Saksa on nimenomaan käyttänyt pehmeää valtaa. Mikäli Saksa ottaa Globaalistrategian toteuttamisessa aktiivisen roolin, käyttää EU todennäköisesti tulevaisuudessakin enemmän pehmeää valtaa kuin sotilaallista valtaa.
Kuten Globaalistrategiassakin todetaan, viime vuosina maailmanpolitiikassa on alkanut uusi ennakoimattomuuden aikakausi. Aika, jolloin EU-maat saattoivat luottaa siihen, että kasvavan maailmankaupan ja keskinäisriippuvuuden sekä monien maiden suotuisan demokratiakehityksen kautta turvallisuusympäristö pysyisi pitkällä tähtäimellä vakaana, on ohi. Aiemmin Euroopassa saatettiin luottaa siihen, että Yhdysvaltain NATO-joukot paikkaavat EU-maiden puuttuvia panostuksia turvallisuuteen. Myös sotilaallisessa kriisinhallinnassa NATO on ollut pitkään merkittävä tekijä, mikä näkyy esimerkiksi Kosovon KFOR-operaation sekä vuonna 2014 lopetetun Afganistanin ISAF-operaation kautta. Mikäli Yhdysvaltojen panostus NATO:on vähenee, merkitsisi se mahdollisesti suurempaa kysyntää EU:n johtamille kriisinhallintaoperaatioille.
Ulkoiset uhat sekä Saksan muuttunut käsitys itsestään ja roolistaan maailmalla saattavat siis antaa EU:n yhteiselle ulko- ja turvallisuuspolitiikalle sen tarvitseman viimeisen kimmokkeen. Tarvittavat sopimuspuitteet on luotu jo Lissabonin sopimuksessa. Toiminnan rakenteita yhteiselle ulko- ja turvallisuuspolitiikalle on luotu viime vuosina esimerkiksi perustamalla EU:n ulkosuhdehallinto. Globaalistrategia on asettanut tavoitteet ja toiminnan suuntaviivat. Vuosittaiset Globaalistrategian toteuttamista arvioivat selonteot kertovat siitä, että toimessa ollaan tosissaan. Globaalistrategiaa konkretisoiva toteuttamissuunnitelma hyväksyttiin ulkoasianneuvostossa, eli jäsenmaiden ulkoministereiden kokouksessa, marraskuussa 2016. Nyt toteutus on pitkälti kiinni jäsenmaiden halukkuudesta syvenevään yhteistyöhön.
