Asevalvonnan muutokset

Ranskan asevientilupajärjestelmää on uudistettu viime vuosina. Uusi lupajärjestelmä on virtaviivaistanut prosesseja ja nopeuttanut käsittelyaikoja. Uudistus on tuonut mukanaan myös jälkitarkastukset. Järjestelmän mahdollisena uhkana on EU:n aseviennin yhteisen kannan kahdeksan vientikriteerin vesittyminen.

Ranskassa otettiin vuosien 2011 ja 2014 välillä tehtyjen lakimuutosten kautta asteittain käyttöön uusi asevalvontajärjestelmä. Asevientiä säätelevät Ranskassa kansallisen lainsäädännön ohella esimerkiksi EU:n aseviennin yhteinen kanta, vuonna 2014 solmittu asekauppasopimus ATT ja EU:n puolustusmarkkinadirektiivi, joka yksinkertaistaa EU:n sisäisiä asevientejä.

Ennakkoluvat jäivät pois järjestelmästä

Uudessa järjestelmässä virtaviivaistettiin lupamenettelyä, jossa aiemmin oli vaadittu ennakkoluvat (Agrément Préalable) asejärjestelmiä koskevien teknisten tietojen siirtämiselle sopimusneuvotteluita varten. Tämä porras poistettiin kesäkuussa 2014. Uudessa järjestelmässä sama lupa mahdollistaa asejärjestelmien teknisten tietojen välittämisen, sopimusneuvotteluiden käymisen ja aseiden toimituksen samalla kertaa. Muihin muutoksiin kuuluvat kaksi uutta lupakategoriaa, koontiluvat (licence globale) sekä yleiset vientiluvat (licence générale).[1]

Uusien lupakategorioiden jako noudattelee samaa jakoa kuin EU:n puolustusmarkkinadirektiivi.[2] Ensimmäinen lupakategoria koontiluvat on tarkoitettu lähinnä Euroopan unionin sisäisiin asesiirtoihin, ja ne oikeuttavat viejäyrityksen viemään rajattoman määrän tuotteita tietyn ajanjakson sisällä kohdemaahan. Jälkimmäiset, yleiset vientiluvat, on tarkoitettu rajatuille sotatuotteiden vientikategorioille, jotka viedään rajatuille vastaanottajatyypeille. Viennin tapahtuessa yleisellä vientiluvalla, sen täytyy tapahtua asetuksissa määrätyillä vientikategorian ja vastaanottajan yhdistelmällä. Tällöin sotatuotteita vievän yrityksen ei tarvitse kuin rekisteröidä vientinsä 30 päivää ennen vientiä toiseen EU-maahan tai 90 päivää ennen vientiä EU:n ulkopuolisiin maihin.[3]

Vientilupajärjestelmän virtaviivaistamiseen kuuluu myös lupa-anomusten siirtäminen täysin it-pohjaiseen järjestelmään, mikä nopeuttaa käsittelyaikoja entisestään. Samalla Ranskassa otettiin käyttöön järjestelmälliset jälkitarkastukset. Puolustusministeriö kerää puolivuosittain vientilupia saaneilta yrityksiltä tiedot toteutuneista vienneistä ja suorittaa jälkitarkastuksia viennin kohteina olevissa maissa tarkastaakseen lupaehtojen toteutumista.[4]

Ranskan vientilupajärjestelmän muutosten pohjalta voi tehdä seuraavat kolme huomiota. Vanhan kaksiportaisen järjestelmän poistaminen on johtanut siihen, että kesäkuun 2014 jälkeen myönnetyt vientiluvat vastaavat enemmänkin vanhan järjestelmän ennakkolupia. Kuvaajassa 10 on nähtävissä Ranskan myöntämien vientilupien yhteenlaskettu arvo vuosina 2008-2015. Viimeisten kahden vuoden vientilupien suuri rahallinen arvo, vuonna 2014 yli 73 miljardia euroa ja vuonna 2015 yli 155 miljardia euroa, saa selityksen vientilupajärjestelmän muutoksesta. Ne ovat lupia, jotka on myönnetty kaupoille, jotka eivät ole vielä konkretisoituneet sopimuksiksi. Luvat on anottu euromääräisesti riittävän suurina, jotta ne kattavat kauppaneuvottelujen aikana syntyvän sopimuksen. Uudet luvat eivät täten ole suoraan vertailukelpoisia vanhojen vientilupien kanssa, jotka myönnettiin vasta konkreettisen sopimuksen synnyttyä.

Vastuuta siirtynyt yrityksille

Toiseksi tarkastusvastuu on siirtynyt uuden lupajärjestelmän myötä enemmänkin yrityksille. Aiemmassa järjestelmässä vientilupaviranomaiset tarkistivat ennen vientiä, vastasiko tehty kauppasopimus viranomaisten myöntämää ennakkolupaa. Nykyään yritys saa viedä joko ennalta annetun yksittäisen vientiluvan pohjalta, globaalien lupien pohjalta tai yleislupien pohjalta sotatuotteita suoraan ilman viranomaisten välitarkastusta. Tarkastuksia tapahtuu ainoastaan jälkikäteen, mikä on johtanut siihen, että vastuu – myös suurempi rikosoikeudellinen vastuu – on siirtynyt uuden järjestelmän myötä yrityksille. Ranskalaiset yritykset ovat moittineet järjestelmää jopa siitä, että se siirtää hallinnon tehtäviä yrityksille.[5]

Kolmanneksi muutos tarkoittaa vientilupiin liittyvän byrokratian purkamista ja käsittelyaikojen nopeutumista. Taustalla lienee kiristyvä kilpailu maailman sotatuotemarkkinoilla. Sekä EU:n alueella että Yhdysvalloissa kotimainen kysyntä on viime vuosina ollut laskusuhdanteessa – poikkeuksena toistaiseksi vuosi 2015 – minkä seurauksena monien maiden sotateollisuus on joutunut hakemaan uusia markkinoita ulkomailta. Samanaikaisesti globaaleille sotatuotemarkkinoille on tullut uusia maita, jotka kilpailevat vientimahdollisuuksista. Näitä ovat ennen kaikkea Kiina, joka on nykyään maailman kolmanneksi suurin aseviejämaa, Japani, Etelä-Korea ja Turkki. Kokonaisuudessaan tämä yhtälö saattaa tarkoittaa lisääntyviä kansainvälisiä tarjouskilpailuja, joiden lopputulos on parhaimmillaankin epävarma, sekä vientilupahakemusten määrän kasvua. Siten uusi järjestelmä saattaa olla pyrkimys vastata lisääntyneen viennin mahdollisesti aiheuttamaan lisäkuormitukseen vientilupaviranomaisten parissa.

Lisäksi on otettava huomioon, että Ranska on viime vuosina panostanut voimakkaasti puolustusteollisuutensa markkinointiin ulkomailla. Esimerkiksi Ranskan toteutuneet viennit tuplaantuivat vuosien 2014 ja 2015 välillä. On olemassa mahdollisuus, että Ranska pyrkii hakemaan kilpailuetua muihin sotatuotteita vieviin maihin nähden virtaviivaisemmalla lupajärjestelmällä.

Vaikutuksia vaikea arvioida

On liian aikaista arvioida rapauttaako vientilupajärjestelmän yksinkertaistaminen myös EU:n yhteisen kannan kahdeksan vientikriteerin noudattamisen Ranskan vienneissä. Esimerkiksi monet yksittäiset vientiluvat koskevat nykyään miljardiluokan summia, mikä vaikuttaa ylimitoitetulta ja mahdollistaa aiempaa suuremmat viennit ilman ennakkotarkastuksia. Toinen uhka on se, että jälkitarkastukset eivät ole riittävän kattavia estääkseen virheet tai väärinkäytökset. Muutoksen vaikutusten toteaminen vaatisi yksittäistapausten tarkastelua useamman vuoden ajalta. Aika näyttää, mitkä ovat Ranskan vientilupajärjestelmän uudistuksen seuraukset globaaleilla sotatuotemarkkinoilla.

Lähteet

1 Ministère de la Défense, 2016, Rapport au Parlement sur les exportations d’armement 2016. Pariisi: Ministère de la Défense, s. 27-28, 38-40. Saatavissa: <http://www.defense.gouv.fr/content/download/473688/7580682/file/RAP-2016.pdf>. Luettu 20.10.2016.

2 Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto, Direktiivi 2009/43/EY, annettu 6. päivänä toukokuuta, yhteisön sisällä tapahtuvia puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoja koskevien ehtojen yksinkertaistamisesta, 6.5.2009. Saatavissa: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:146:0001:0036:fi:PDF>. Luettu 20.10.2016.

3 Lucie Béraud-Sudreau, 2014, French adaptation strategies for arms export controls since the 1990s, Paris Paper n° 10, octobre 2014. Pariisi: Institute for Strategic Research of the Ecole Militaire (IRSEM), s. 37-38. Luettu 20.10.2016.

4 Ks. viite 1, s. 27-28, 38-40.

5 Ks. viite 2, s. 40-41.

Asevalvonnan tiukentaminen oli vuonna 2015 sekä Saksassa että Ruotsissa esillä. Saksa siirtyi osana monivuotista prosessia tiukentamaan pienaseiden vientilupiin liittyviä ehtoja. Ruotsissa keskustellaan aseviennin ehtojen yleisestä tiukentamisesta.

Avoimuus lisääntynyt Saksassa

Saksassa nimitettiin vuoden 2014 alussa uusi kristillisdemokraateista ja sosiaalidemokraateista koostuva hallitus. Jo hallitusneuvotteluissa sosiaalidemokraatit ilmoittivat haluavansa muuttaa asevalvontajärjestelmää avoimemmaksi ja siten vientejä koskevaa keskustelua demokraattisemmaksi. Saksassa asevalvonta perustui aiemmin kahteen pilariin. Talousministeriö oli pääasiallisesti vastuussa vientilupien myöntämisestä. Liittovaltion turvallisuusneuvosto, joka koostuu liittokanslerista sekä useista muista ministereistä, päättää poliittiselta painoarvoltaan sekä määrältään merkittävistä vienneistä.

Parlamentin rooli oli asevientipolitiikan kohdalla lähes olematon. Saksan asevalvontajärjestelmää kritisoitiin maassa erityisesti siksi, että päätökset tapahtuivat pimennossa julkisuudelta ja että päätöksistä tiedotettiin vasta vuosiraporteissa, jotka ilmestyivät säännöllisesti vasta tarkasteluvuotta seuraavan vuoden lopulla. Siten vanhimmat päätökset raporteissa oli tehty jo lähes kaksi vuotta ennen kuin niistä tiedotettiin julkisuuteen. Parlamentaarinen valvonta oli näissä olosuhteissa heikoissa kantimissa.[1]

Uusi hallitus päätti sosiaalidemokraattisen talousministeri Sigmar Gabrielin johdolla avoimuuden lisäämisestä. Vuodesta 2014 alkaen talousministeriö on julkaissut edellisen vuoden asevientiä koskevat tilastot jo seuraavan vuoden kesällä. Raportointia on täydentänyt puolivuotisraportti, joka koskee tarkasteluvuoden ensimmäistä puolivuotiskautta ja julkaistaan jo tarkasteluvuoden aikana syksyllä. Siten sekä Saksan liittopäivät että julkinen keskustelu ovat jo hyvissä ajoin tietoisia asevientipolitiikan kehityksestä. Toinen merkittävä uudistus on ollut se, että maaliskuussa 2015 Saksan liittohallitus päätti, että vientilupien myöntäminen EU:n, NATO:n tai vastaavaksi luokiteltujen kumppanimaiden piirin ulkopuolelle tiukentuu. Saksa on esimerkiksi päättänyt, ettei vastaisuudessa vie mainittujen maiden piirin ulkopuolisiin maihin pienaseiden tai niiden ammusten valmistukseen tarvittavia komponentteja, valmistusteknologiaa tai lisenssejä. Lisäksi Saksa edellyttää pienaseiden viennin yhteydessä, että vastaanottajamaa tuhoaa vastaavan määrän vanhaa aseistustaan, ellei sillä ole painavaa syytä laajentaa puolustusvoimiensa vahvuutta. Liittohallitus sitoutuu myös tuhoamaan Saksan Bundeswehrin käytöstä poistetut pienaseet niiden edelleenmyynnin sijaan.[2]

Päätösten toteutumisen varmistamiseksi Saksa päätti ottaa käyttöönsä viennin kohdemaissa tapahtuvat jälkitarkastukset. Niillä varmistetaan, että Saksasta viedyt pienaseet ja niiden ammukset ovat päätyneet vientiluvassa ja loppukäyttäjätodistuksessa määritellylle loppukäyttäjälle.[3]

Saksan päätös vastaa osaltaan pienaseisiin liittyviin globaleihin riskeihin. Pienestä koostaan ja edullisesta myyntihinnastaan johtuen niillä pystytään nopeasti ja suhteellisen edullisesti muodostamaan aseistettuja liikkeitä.

Ruotsi harkitsee demokratiakriteeriä vientiluvan myöntämisen ehtoihin

Ruotsissa nostettiin vuonna 2015 esille erityisen demokratiakriteerin liittäminen asevientilupien myöntämisen ehtoihin. Ehdotus syntyi vuonna 2012 asetetun parlamentaarisen komitean työn tuloksena. Komitean tarkoituksena oli luoda suuntaviivat Ruotsin tulevalle asevalvontalainsäädännölle. Uuden lainsäädännön lähtökohtana ovat Ruotsin ulko- ja turvallisuuspolitiikka sekä kansainvälinen toiminta asekaupan säätelemiseksi ja ihmisoikeuksien tukemiseksi.[4] Komitea koostui kaikista valtiopäivillä edustettujen puolueiden jäsenistä ja kuusi kahdeksasta puolueesta asettui kannattamaan komitean mietintöä, joka julkistettiin kesäkuussa 2015. Demokratiakriteerin liittämisen lisäksi mietinnössä ehdotettiin avoimuuden lisäämistä asevientipolitiikassa sekä Ruotsin Globaalikehityspolitiikan (Politik för global utveckling, PGU) huomioimista vientilupapäätöksiä tehdessä. Jälkimmäinen ehdotus tähtää koherenssin lisäämiseen Ruotsin eri politiikan alojen välillä.[5] Menneisyydessä Ruotsin hallituksen vuosittaisissa asevientiä koskevissa raporteissa on pantu merkille, että aseviennit eivät aina ole olleet linjassa PGU:ssa linjatun oikeudenmukaisen ja kestävän globaalin kehityksen kanssa.[6]

Saksan muutokset asevalvontajärjestelmässään sekä Ruotsin pyrkimykset muuttamaan omaansa molemmat heijastelevat avoimuuden vaatimusta kotimaassa sekä kasvavaa kansainvälistä vastuunkantamista asevientien poliittisista riskeistä.

Lähteet

1 Grebe, Jan, 2013, Deutsche Rüstungsexporte: Zwischen mangelnder Transparenz, der Notwendigkeit parlamentarischer Kontrolle und einer Neujustierung der Rüstunsexportpolitik. Julkaistu: Zeitschschrift für Friedens- und Konfliktforschung Vol. 2 (2), s. 279-289.
Saatavissa: (http://www.zefko.nomos.de/fileadmin/zefko/doc/Aufsatz_ZeFKo_13_02.pdf). Luettu 20.10.2016.

2 Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi), 2016, Rüstungsexportbericht – Bericht der Bundesregierung über ihre Exportpolitik für konventionelle Rüstungsgüter im Jahre 2015. Berliini: BMWi, s. 36.
Saatavissa: (https://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/Publikationen/ruestungsexportbericht-2015,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf). Luettu 20.10.2016.

3 Ks. viite 2, s. 10.

4 Svenska Regeringen, Strategisk exportkontroll 2012 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, Regeringens skrivelse 2012/13:114, 25.3.2013, s. 6.
Saatavissa: (http://www.regeringen.se/rattsdokument/skrivelse/2013/03/skr.-201213114/). Luettu 20.10.2016.

5 Svenska Regeringen, Strategisk exportkontroll 2015 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, Regeringens skrivelse 2015/16:114, 17.3.2016, s. 6-8.
Saatavissa: (http://www.regeringen.se/rattsdokument/skrivelse/2016/03/skr.-201516114/). Luettu 20.10.2016.

6 Ks. viite 4, s. 7.